Vom „Müllnotstand“ zum „Müllmangel“

Die neuere Entwicklung in der deutschen Abfallwirtschaft

• Dr. Thomas Petersen
• Prof. Dr. Malte Faber
• Beate Herrmann

Mit der Verabschiedung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes im Jahre 1994 scheint auf den ersten Blick die Abfallpolitik in Deutschland zu einem gewissen Abschluß gelangt. Sieht man insbesondere auf die Entwicklung der Abfallwirtschaft in den letzten zehn Jahren, so handelt es sich bei der Abfallpolitik offenbar um ein Beispiel besonders erfolgreicher Umweltpolitik. Zu Anfang dieses Zeitraums bestimmten Befürchtungen die abfallpolitische Diskussion, stetig wachsende Abfallmengen auf der einen Seite und mangelnde Entsorgungskapazitäten auf der anderen könnten schon sehr bald zu ernsthaften Problemen in der Abfallwirtschaft und zu einem „Müllnotstand“ führen. Diese Befürchtungen bestätigten sich, als Frankreich 1992 kurzfristig seine Grenzen für deutsche Müllexporte wegen Unregelmäßigkeiten bei dorthin verbrachtem Sondermüll schloß und einige Kommunen im benachbarten Baden-Württemberg dadurch in große Schwierigkeiten gerieten – vor allem, wenn sie bis zu diesem Zeitpunkt wie die Stadt Ulm ihren gesamten Restmüll nach Frankreich verbracht hatten.

Dieser „Müllnotstand“ ist heute ganz offensichtlich überwunden. Die Abfallmengen sind seit 1992 zurückgegangen oder stagnieren wenigstens, und an Entsorgungskapazitäten mangelt es nicht. Trotzdem herrscht in der Abfallwirtschaft heute keine Zufriedenheit. Das aber liegt keineswegs an ökologischen Bedenken gegen die auch heute immer noch beträchtlichen Abfallströme. Der Grund für die wiederum gespannte Situation in der Abfallwirtschaft ist auf den ersten Blick paradox: Müll oder Abfall ist eigentlich ein Übel, von dem es daher eigentlich nie zu wenig geben kann. Trotzdem ist aus diesem überflüssigen, volkswirtschaftlichen Übel heute offenbar ein knappes Gut geworden, um das sich insbesondere öffentliche Entsorger und private Verwerter einen harten Konkurrenzkampf liefern. Ein Beispiel dafür ist der umstrittene Einsatz von Abfällen als „Sekundärbrennstoff“ in der energieintensiven Zementindustrie, der dazu führt, daß „konventionelle Müllverbrennungsanlagen leerlaufen“. Die Abfallwirtschaft leidet inzwischen unter einem ganz anderen Müllnotstand, der mitunter offen als solcher bezeichnet wird.

Dieser „Müllmangel“ führt nun nicht nur zu einem wirtschaftlichen Konkurrenzkampf, sondern darüber hinaus zu einem politischem Streit, bei dem die Abgrenzung von Beseitigung und Verwertung im Mittelpunkt steht. Um in dieser Frage eine Einigung zwischen den Beteiligten zu erreichen, hat die Länderarbeitsgemeinschaft „Abfall“ (LAGA) ein sogenanntes Konsenspapier erarbeitet. Der Erfolg solcher Bemühungen ist indessen fraglich: Bei kommunalen Entsorgern ist der gegen die Industrie erhobene Vorwurf der Scheinverwertung und des „Downcycling“ schnell bei der Hand. Den „verlorenen Konsens in der Abfallwirtschaft“ beklagt deshalb der Leiter des Referats „Allgemeine und Grundsätzliche Angelegenheiten der Abfallwirtschaft“ im Bundesumweltministerium, Andreas Jaron (Jaron 1998).

Wir konzentrieren uns in diesem Aufsatz auf die mengenmäßige Seite des Abfalls. Auf ökologische Fragen im weiteren Sinne, insbesondere auf energetische Aspekte wie Energiebilanzen von Verwertungs- und Beseitigungsverfahren gehen wir nicht ein. Da für unsere Darstellung die Begriffe Müll und Abfall von zentraler Bedeutung sind, wollen wir diese hier erläutern. „Abfall“ verstehen wir hier im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Abfälle sind demgemäß sämtliche Rückstände aus Produktion, Konsumtion und Entsorgung, sei es daß diese Rückstände verwertet, sei es daß diese beseitigt werden. Dagegen verstehen wir unter „Müll“ allein denjenigen Abfall, der nur noch beseitigt werden kann.

Wir wollen in diesem Aufsatz vier Fragen untersuchen:

• 1. Was verbirgt sich im einzelnen hinter der Rede vom "Müllmangel"? Handelt es sich dabei vor allem um einen absoluten Rückgang des Müllaufkommens oder vielmehr um einen Wandel in dessen Zusammensetzung, eine Änderung also im Verhältnis der einzelnen Abfallfraktionen?


• 2. Was ist der Grund für das augenblickliche Überangebot an Entsorgungskapazitäten? Hier untersuchen wir, welchen Einfluß die Verpackungsverordnung auf das Müllaufkommen und die TA Siedlungsabfall auf den Ausbau von Entsorgungskapazitäten in der Abfallwirtschaft hatte.


• 3. Weiter gehen wir der Frage nach, wie es im Bereich der Abfallwirtschaft zu einem politischen Streit um die Begriffe Beseitigung und Verwertung kommen konnte. Dies ist keineswegs selbstverständlich und hat offenbar seinen Grund in dem neuartigen, "objektiven" Abfallbegriff des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes


• 4. Im Anschluß daran beschäftigen wir uns am Beispiel Baden-Württembergs damit, welche Strategien die Bundesländer in der durch das neueste Abfallrecht geschaffenen Lage verfolgen.

Seiten 537 - 545